Les émeutes posent à l’assurance une question que le droit tranche moins nettement qu’on ne le croit, et les dégâts du 17 octobre 2026 vont la remettre au premier plan dans les semaines qui viennent. En marge des manifestations contre la vie chère, des commerces ont été pillés ou attaqués à Paris, Lyon, Bordeaux, Lille, Rouen, Nice et Montpellier, et la mairie de Limoges a été détruite par un violent incendie. Le ministère de l’Intérieur a dénombré 550 000 manifestants, dont 110 000 à Paris, environ 400 interpellations et 60 policiers et gendarmes blessés, en attribuant les violences à des black blocs de plusieurs centaines d’individus.
Aucun bilan matériel officiel n’a encore été publié. Les témoignages de représentants du commerce parisien soulignent la difficulté d’établir un chiffre global à ce stade, les dommages allant de la vitrine brisée au magasin entièrement vidé. Pour les réseaux d’assurance, la séquence qui s’ouvre est connue dans son déroulement mais mal maîtrisée dans son détail juridique.
Elle comporte deux voies successives, l’indemnisation contractuelle d’abord, le recours contre l’État ensuite, et chacune obéit à des règles que les assurés ignorent presque toujours. S’y ajoutent cette fois deux réformes en attente, une garantie émeutes obligatoire votée en février mais suspendue à son décret, et un projet de loi déposé au Sénat un mois avant les faits, qui entend réécrire le fondement même du recours contre l’État.
Émeutes et assurance : ce que couvre réellement le contrat
Le premier réflexe consiste à lire le contrat, et non à présumer l’exclusion. L’article L121-8 du code des assurances pose que l’assureur ne répond pas, sauf convention contraire, des pertes et dommages occasionnés par la guerre étrangère, la guerre civile, les émeutes ou les mouvements populaires. Les quatre mots qui comptent sont sauf convention contraire. Il s’agit d’une règle supplétive et non d’une exclusion d’ordre public, de sorte que le contrat peut parfaitement couvrir ces risques, avec ses propres plafonds et franchises.
Or c’est très souvent le cas sur le marché français. La plupart des multirisques habitation réintègrent cette couverture, et une large part des multirisques professionnelles également, le plus souvent en la rattachant aux garanties de base plutôt qu’en la présentant sous un intitulé distinct. Il faut donc la chercher dans les conditions générales, où elle n’apparaît pas toujours sous le mot émeute. La conséquence contredit une idée reçue tenace. La caractérisation d’une émeute ne fait pas tomber mécaniquement les garanties incendie, vol, vandalisme ou bris de glace. Elle ne les neutralise que si le contrat comporte effectivement l’exclusion.
Deux configurations doivent donc être distinguées. Lorsque le contrat couvre les émeutes, le régime légal est écarté et les garanties jouent selon leurs propres conditions, la garantie vol restant par exemple subordonnée à l’effraction si le contrat l’exige. Lorsque le contrat les exclut, la règle de preuve de l’article L121-8 reprend son empire, et elle est favorable à l’assuré, puisqu’il appartient alors à l’assureur de prouver que le sinistre résulte d’une émeute ou d’un mouvement populaire, et non à l’assuré de prouver le contraire.
Cette seconde hypothèse compte dans la configuration du 17 octobre, où une partie des faits relève du pillage d’opportunité commis à distance du cortège, parfois plusieurs heures après son passage. La qualification y est discutable, d’autant que la notion n’a pas de définition légale.
La jurisprudence retient la manifestation collective et violente d’une foule, génératrice de désordres et d’actes illicites, sans exiger la spontanéité, la Cour de cassation ayant jugé le 17 novembre 2016 que l’absence de spontanéité n’excluait pas à elle seule la qualification. Il faut ajouter que l’assureur qui entend refuser sa garantie au motif que l’assuré aurait participé activement aux violences doit en rapporter la preuve, ainsi que l’a rappelé le tribunal judiciaire de Paris le 31 octobre 2024.
Les garanties mobilisables sont classiques. Le bris de glace couvre la vitrine, la garantie vol prend en charge les marchandises dérobées à condition que l’effraction, la violence ou la menace soit caractérisée, la garantie incendie traite les dommages par le feu, et la perte d’exploitation ne joue que si elle a été souscrite, le plus souvent sous condition d’un dommage matériel lui-même garanti. Un commerce fermé plusieurs jours sans dégât matériel assuré se retrouve ainsi fréquemment sans indemnisation pour sa perte de marge, ce qui constitue la mauvaise surprise la plus courante.
Une garantie émeutes obligatoire votée mais pas encore applicable
Un texte voté au début de l’année doit entrer dans le raisonnement, même s’il ne s’applique pas encore. L’article 171 de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 crée les articles L12-11-1 à L12-11-5 du code des assurances et institue une garantie émeutes obligatoire. Les contrats couvrant les dommages aux biens situés en France, habitation comme propriétaire non occupant, ainsi que les contrats couvrant les dommages au véhicule, devront comporter une clause de garantie, un contrat automobile limité à la responsabilité civile restant en dehors du dispositif.
Le texte donne pour la première fois une définition légale de l’émeute, conçue comme une action collective dirigée contre l’autorité publique, à visée protestataire ou revendicative, accompagnée de violences et causant un préjudice économique important. Sa caractérisation suppose le constat d’une commission de qualification, sur un principe voisin de la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Les assureurs devront verser une provision dans les deux mois suivant l’état estimatif des dommages, et le bureau central de tarification pourra être saisi en cas de refus d’assurer.
Le financement repose sur un fonds de mutualisation des risques d’émeutes, prévu aux articles L427-1 à L427-5 et géré par la Caisse centrale de réassurance. Les assureurs pourront lui céder ces risques, le fonds prenant en charge au moins 90 % des dommages cédés avec la garantie de l’État, le tout alimenté par une contribution de solidarité plafonnée à 1,5 % des primes. L’architecture est donc celle d’un régime assurantiel adossé à la puissance publique, comparable dans son esprit à celui des catastrophes naturelles.
Une précaution s’impose néanmoins. Ce régime n’est pas en vigueur, son entrée en application étant subordonnée à un décret qui n’avait pas été publié au début du mois d’octobre 2026, ainsi qu’à la décision de la Commission européenne sur les aides d’État. Les sinistres du 17 octobre relèvent donc intégralement du droit contractuel actuel, et il serait erroné d’annoncer à un client que la garantie est désormais obligatoire.
Il ne faut pas davantage confondre ce dispositif avec la garantie attentats et actes de terrorisme de l’article L126-2 du code des assurances, obligatoire de longue date dans les contrats incendie et dans les contrats de véhicules, et dont toute clause contraire est réputée non écrite. Une émeute n’est pas un attentat et les deux régimes ne se recouvrent pas. Les assurés les rapprocheront pourtant spontanément, d’autant que la contribution au fonds de garantie des victimes d’actes de terrorisme passera de 6,50 à 8,50 euros par contrat pour les cotisations échues à compter du 1er janvier 2027, en vertu d’un arrêté du 24 juillet 2026. Cette ligne, visible sur l’avis d’échéance, est un financement et non une extension de garantie.
Les délais de déclaration ?
L’article L113-2 du code des assurances fixe un délai minimal de cinq jours ouvrés pour déclarer un sinistre, ramené à deux jours ouvrés en cas de vol. Le contrat ne peut pas prévoir un délai plus court que ces minima légaux. Dans le contexte d’un quartier bouclé ou d’un local inaccessible, l’assuré peut invoquer la force majeure, et il faut rappeler que la déchéance pour déclaration tardive n’est opposable que si l’assureur démontre que le retard lui a causé un préjudice.
Les contrats prévoient fréquemment un dépôt de plainte, mais la pratique s’assouplit dans les épisodes de grande ampleur, les assureurs ayant nettement allégé leurs exigences de procédure après les violences de 2023. Il serait donc hasardeux d’en faire une condition absolue auprès des clients, d’autant que les services de police sont eux-mêmes saturés dans ces périodes. Ce qui demeure nécessaire, en revanche, est la constitution immédiate d’un dossier de preuve, photographies horodatées, inventaires de stock, devis de remise en état et tout document officiel constatant les faits lorsqu’il peut être obtenu.
Cette documentation sert deux fois, auprès de l’assureur d’abord, à l’appui d’une éventuelle demande adressée au préfet ensuite, que la juridiction administrative n’accueillera pas sans éléments précis sur la nature, le lieu et la date des dommages. Il faut enfin signaler à l’assuré que son action contre l’assureur se prescrit par deux ans en application de l’article L114-1.
Le recours contre l’État, un régime de responsabilité sans faute
La seconde voie est ouverte par l’article L211-10 du code de la sécurité intérieure, selon lequel l’État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, contre les personnes ou contre les biens. Ce régime est le plus favorable qui soit dans son principe, puisqu’il n’exige aucune démonstration d’une faute des forces de l’ordre. Il suffit d’établir le fait générateur, le dommage et le lien de causalité.
La procédure est strictement encadrée. Elle commence par une demande préalable, chiffrée et motivée, adressée au représentant de l’État, le préfet du département où les dommages sont survenus, les services de l’État à Paris où la préfecture de police coordonne l’ordre public. La demande doit être accompagnée des pièces établissant les faits, photographies, devis, factures, décompte de l’assureur et constat officiel lorsqu’il existe. Le silence gardé par l’administration vaut rejet implicite et ouvre la voie du tribunal administratif. Le délai applicable est celui de la déchéance quadriennale, qui laisse du temps mais ne dispense pas d’agir rapidement, la qualité du dossier se dégradant avec les mois.
Le critère qui fait tout basculer, spontanéité ou préméditation
La générosité apparente du régime se heurte à une jurisprudence devenue exigeante. Par une décision du 28 octobre 2022, le Conseil d’État a écarté l’application de l’article L211-10 lorsque les actes procèdent d’une action préméditée, organisée par un groupe structuré en vue de les commettre, et détachable d’un attroupement. Cette ligne a été confirmée le 11 octobre 2023 dans une affaire SNCF Réseau où les dégradations ont été jugées trop organisées pour relever du régime. Le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie l’a appliquée le 30 avril 2026 aux pillages liés aux émeutes de mai 2024, en relevant que les faits étaient intentionnels et ne constituaient pas l’expression d’un mécontentement contre la réforme contestée.
Le critère n’est toutefois pas à sens unique. Le Conseil d’État a jugé le 28 février 2025 que les actions d’un rassemblement n’ont pas à avoir la réalisation des dommages pour objet principal pour que l’attroupement soit caractérisé, ce qui préserve l’indemnisation des débordements survenus en marge d’une manifestation licite. La frontière passe donc entre le débordement spontané, qui engage l’État, et l’opération préparée par un groupe constitué pour commettre les dégâts, qui ne l’engage pas.
C’est précisément ce qui rend la situation du 17 octobre délicate, et il faut l’exposer sans préjuger de l’issue. En attribuant publiquement les violences à des black blocs structurés de plusieurs centaines d’individus, le ministère de l’Intérieur a décrit les faits dans les termes mêmes qui permettent à l’État d’écarter sa responsabilité. Les commerçants et leurs assureurs plaideront à l’inverse l’intrusion opportuniste au sein d’un cortège de 550 000 personnes, détachée de toute organisation préalable. Le départage se fera au cas par cas, commerce par commerce, selon l’heure, le lieu et le mode opératoire constatés dans chaque procès-verbal.
Ce que l’assureur subrogé peut réellement récupérer
L’articulation entre les deux voies obéit à une règle simple. L’assuré indemnisé par son contrat ne peut pas réclamer à l’État les sommes déjà perçues, sous peine de double indemnisation. L’assureur qui a payé est subrogé dans les droits de son assuré et peut agir à sa place contre l’État, à hauteur de ce qu’il a versé. L’assuré conserve pour sa part le droit de réclamer ce qui est resté à sa charge, au premier rang duquel figure la franchise, ainsi que les chefs de préjudice non couverts par son contrat.
Deux limites doivent être connues avant d’engager la procédure. La première tient à la nature du préjudice indemnisable, qui doit être direct et certain, les pertes d’exploitation étant généralement écartées du régime sauf caractère anormal et spécial, alors même qu’elles peuvent être couvertes par le contrat. La seconde tient à la preuve. Les juridictions administratives se montrent exigeantes sur la documentation du préjudice, une cour administrative d’appel ayant rappelé en octobre 2024, à propos de dégradations liées aux gilets jaunes, la nécessité de factures détaillées et de photographies. Un dossier approximatif se solde par un rejet, même lorsque le principe de la responsabilité n’est pas contesté.
La leçon chiffrée des émeutes de 2023
Le précédent le plus proche permet de calibrer l’ordre de grandeur. Deux mois après les violences urbaines de fin juin 2023, France Assureurs dénombrait 15 600 sinistres déclarés pour un coût de 730 millions d’euros, chiffre porté à 793 millions d’euros pour 16 400 sinistres dans son estimation définitive de mars 2024. La répartition est instructive pour les réseaux. Les professionnels représentaient 41 % des déclarations mais 65 % du coût, les collectivités locales 4 % des déclarations et 27 % du coût, les véhicules 46 % des déclarations et seulement 6 % du coût. L’Île-de-France concentrait 42,5 % du montant total.
La commission d’enquête du Sénat a pour sa part retenu, dans son rapport présenté le 11 avril 2024, un coût matériel avoisinant le milliard d’euros, l’écart avec le chiffre assuré s’expliquant par les sinistres non déclarés et par les dommages non couverts. Cet écart est le vrai enseignement du dossier, puisqu’il mesure exactement la part du risque qui reste à la charge des entreprises et des collectivités, faute de garantie souscrite ou de déclaration effectuée dans les délais.
Sur le plan des pratiques, France Assureurs avait invité ses membres dès le 4 juillet 2023 à porter le délai de déclaration à 30 jours au lieu des 5 jours habituellement prévus, à accélérer le traitement en coordination avec les sociétés d’expertise, à faciliter le versement d’acomptes et à examiner au cas par cas la situation des petits commerçants indépendants en réduisant l’effet de leurs franchises. Il faut rappeler qu’il s’agissait de recommandations adressées aux adhérents et non d’engagements contraignants pris individuellement. La même discussion s’ouvrira vraisemblablement dans les prochains jours.
Le projet de loi casseurs payeurs, une réforme qui vise directement le recours
Une donnée nouvelle doit être intégrée au raisonnement. Le 16 septembre 2026, soit un mois avant les faits, le Gouvernement a présenté en conseil des ministres puis déposé au Sénat le projet de loi n° 952 relatif à la réparation des dommages résultant de violences ou de dégradations commises dans l’espace public, porté par le ministre délégué Jean-Didier Berger aux côtés du ministre de l’Intérieur Laurent Nuñez.
Le texte comporte cinq articles, a été engagé en procédure accélérée et renvoyé à la commission des lois. Il fait suite aux pillages consécutifs à la finale de la Ligue des champions de mai 2026 et entend corriger les limites de la loi du 10 avril 2019, restée peu opérante faute d’identification des auteurs et en raison de montants recouvrés modestes.
L’article 1er créerait un article L211-9-1 du code de la sécurité intérieure instaurant un régime de responsabilité civile extracontractuelle pour faute. Les personnes ayant sciemment participé à un groupement violent, ou demeurées volontairement dans un attroupement après deux sommations, seraient tenues solidairement de réparer les dommages, dans la limite de 10 000 euros chacune. La rupture est nette. Il ne serait plus nécessaire d’établir qui a brisé quelle vitrine, la participation au rassemblement suffirait à engager la solidarité, ce qui lève l’obstacle probatoire qui a jusqu’ici vidé de leur effet les condamnations prononcées contre les auteurs.
C’est toutefois l’article 2 qui intéresse directement les assureurs, puisqu’il réécrit l’article L211-10, c’est-à-dire le fondement même du recours subrogé. Les participants y seraient ajoutés comme débiteurs solidaires, et l’État pourrait exercer une action récursoire, recouvrer auprès du débiteur de son choix et transiger avec eux, y compris sous la forme d’obligations d’intérêt général dont l’étude d’impact chiffre la charge à 5 millions d’euros. Le même article ouvrirait un recours de l’État contre la commune lorsque la responsabilité de celle-ci est engagée, disposition à double tranchant pour les collectivités, qui gagneraient en facilité d’indemnisation ce qu’elles pourraient perdre en exposition.
Les trois articles suivants complètent le dispositif sur le terrain du recouvrement. L’article 3 modifierait l’article 391 du code de procédure pénale pour permettre aux victimes non avisées de l’audience initiale de se constituer partie civile à l’audience sur intérêts civils. L’article 4 dérogerait au principe d’insaisissabilité en autorisant la saisie des allocations familiales et des aides personnelles au logement pour recouvrer des dommages et intérêts devenus définitifs, avec une exclusion en cas de signalement. L’article 5 adapte l’ensemble à l’outre-mer.
Deux conséquences doivent être retenues par les réseaux. La première est que le texte n’est pas en vigueur et que les dossiers du 17 octobre relèveront du droit actuel, l’article L211-10 s’appliquant dans sa rédaction existante tant que la navette n’est pas achevée. La seconde est plus structurelle. La réforme ne supprime pas la responsabilité de l’État, elle lui adjoint des codébiteurs, ce qui ne change pas le débiteur naturel de l’assureur subrogé, l’État demeurant le plus solvable, mais modifie la physionomie des procédures et ouvre la perspective de transactions.
Il faut surtout relever ce que le projet ne traite pas. Il ne touche pas au critère jurisprudentiel de la préméditation, qui est pourtant ce qui fait échouer la majorité des recours engagés après des violences urbaines. Un texte qui ajoute des débiteurs sans élargir le champ d’application du régime laisse intact l’obstacle principal. Si les faits du 17 octobre sont qualifiés d’action préméditée de groupes organisés, ni l’État ni les nouveaux débiteurs solidaires de l’article L211-10 ne seront tenus sur ce fondement, et le débat parlementaire gagnerait à être porté sur ce point.
Ce que les gestionnaires et les conseillers doivent anticiper
Plusieurs réflexes découlent de ce qui précède et relèvent du travail quotidien des équipes. Le premier est de savoir, avant l’événement et non après, quels clients professionnels disposent de l’extension émeutes et mouvements populaires et lesquels ne l’ont pas. Cette information se vérifie en quelques minutes sur un portefeuille et constitue un motif de contact parfaitement légitime dans la période actuelle. Le deuxième est de maîtriser la règle de preuve de l’article L121-8, car un assuré dépourvu d’extension n’est pas pour autant sans recours si la qualification d’émeute n’est pas établie par l’assureur.
Le troisième est d’organiser la constitution du dossier de preuve dès les premières heures, photographies, inventaires et devis, en expliquant au client que ces pièces serviront deux fois. Le quatrième est de présenter clairement l’ordre des démarches, l’assurance d’abord pour ce qui est garanti, l’État ensuite pour le solde, en signalant les deux horloges qui tournent, deux ans pour agir contre l’assureur et quatre ans pour agir contre l’État. Le cinquième est de ne pas promettre l’issue du recours administratif, dont le succès dépendra d’un critère jurisprudentiel que l’administration et les victimes liront en sens opposé, et que le projet de loi en discussion ne modifie pas.
Les émeutes constituent ainsi un cas d’école pour la relation client en assurance, parce qu’elles réunissent une forte charge émotionnelle, une garantie non évidente et une voie de recours mal connue. Le conseiller qui sait expliquer en quelques phrases pourquoi la couverture n’est pas automatique, à qui revient la charge de prouver l’émeute et ce que l’on peut raisonnablement attendre d’une demande adressée au préfet rendra un service que ni un comparateur ni un assistant conversationnel ne rendent aujourd’hui. C’est aussi dans ces moments que se mesure la différence entre vendre un contrat et accompagner un sinistre.
Sources
France Épargne, Pillages du 17 octobre, comment les commerçants peuvent se faire indemniser, octobre 2026
Kohen Avocats, Dégâts à Paris après la manifestation du 17 octobre, assurance et action contre l’État, 18 octobre 2026
France Info, Manifestations du 17 octobre, la mairie de Limoges détruite par un violent incendie, octobre 2026
Kohen Avocats, Mairie de Limoges en feu, commerce ou logement dégradé pendant les émeutes, 18 octobre 2026
Blog Landot et associés, La responsabilité de l’État du fait des attroupements s’arrête au premier pillage crapuleux, 10 juin 2026
Blog Landot et associés, Ne sera pas un attroupement un acte délictuel prémédité organisé collectivement, 31 octobre 2022
Conseil d’État, décision n° 451659 du 28 octobre 2022
https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/2022-10-28/451659
France Assureurs, communiqué de presse sur les violences urbaines, 6 septembre 2023
Public Sénat, Émeutes de 2023, un coût estimé à un milliard d’euros selon le rapport du Sénat, avril 2024
Eurojuris, La responsabilité sans faute de l’État du fait des dégâts résultant des manifestations de gilets jaunes
Gdroit, Exclusions de garantie dans le contrat d’assurance, guerre, émeutes et mouvements populaires, article L121-8
JeChange, Émeutes du 17 octobre, ce que prennent en compte la plupart des contrats habitation, octobre 2026
Kohen Avocats, Garantie émeutes obligatoire, assurance habitation et auto, et contribution attentats en 2027, octobre 2026
Banque des Territoires, Projet de loi casseurs payeurs, de nouvelles possibilités d’indemnisation pour les collectivités, septembre 2026
Kohen Avocats, Dégradations dans l’espace public, projet de loi n° 952 déposé au Sénat le 16 septembre 2026